荀攸之前一直静静听着，刘备说到这儿，他实在有些忍耐不住：“大王，此事若是操切，恐怕天下愈发汹汹。虽然天下已经实际上落入各诸侯之手，就算大家不支持也不会如何，大不了依然政令不出雒阳。可臣怕后世史笔，会揣测大王这是在给陛下添乱子、逼着贼臣跳出来反对陛下啊。”
荀攸这话也是够敢说的，已经等于是挑明了说：咱都知道按照伯雅如今“联袁绍”的姿态，这是在压制曹操、袁术，而曹操是拥刘协的，刘协要是真有什么名义上就压制地方的新政令，恐怕到时候袁术会第一个跳出来找借口把皇帝干掉，而后人会以为“刘备你之所以搞这些改革，目的就是逼得袁术坐不住，引诱袁术把皇帝干掉”。
荀攸已经看得非常远，把这些都看得明明白白了，聪明人心里都清楚，目前刘备袁绍这个互动姿态，那就是在捧袁术嘛。
所以这种质疑刘备也不好亲自回答，他来回应就有些尴尬了，幸好李素一下子接过话头：
“公达多虑了，大王说过，咱是奏请陛下‘逐步’废除，关键在这个逐步，也就是要徐徐图之。咱也知道，那些已经封出去的州牧是不会乖乖封还的，为免矫枉过正，造成更大的混乱，所以要分两步走：
也就是从明年开始，建议陛下不再册封新的州牧，而已经册封下去的州牧制度维持不变。如果要封新的地方长官，再寻找新的名义，当然，我们也不是开历史倒车，直接退回到只有监察之权的刺史——因为朝廷政令事实上不出雒阳，刺史刺了内幕也无处上报，上报了也没人有权处置，还刺什么？”
听李素强调了“旧官旧办法、新官新办法”这套双轨制来适应过渡期，荀攸才松了口气，觉得这事儿稳妥靠谱了不少。
确实，只要少触动既得利益，让时间去消弭那批特定时期形成的存量“州牧”，那么他们就不会闹事。
最坏的情况，无非是老的州牧像土皇帝一样当一辈子州牧，但只要皇帝改革了官制，一旦老州牧天寿将尽，老死了就不能传位给儿子了。
虽然州牧理论上也不是世袭的，但实际操作上，只要一个家族割据了几个州，然后老一辈临死前自表自己的儿子当州牧，也是可以做到的。皇帝从制度上废除新州牧后，这种表的工夫也不能做了。
此法对国家的好处，可比“推恩令”，虽然要一代人的时间来见效，但提出者肯定是有其历史功绩，也会被大汉朝记恩的，无论谁最后掌权，都有利于国家的统一，也有利于未来新政权的稳定、阻碍新割据的出现。
荀攸想了想，追问道：“重废州牧，又不回到刺史，那该劝陛下如何改制？”
李素答道：“我认为，未来可以先酌情，根据一个州是否是边防州，来把地方长官的设置，分成两类情况，有防务需求的，多设地方长官，没有边防需求的，少设一类地方长官——
这也不是我新想出来的，早在章、和二帝时，朝廷给幽、并、凉三州士人加倍人口名额的孝廉等察举名额，以抚慰其为大汉朝承担的北方游牧边防负担，便是这种‘优惠边州’思想的起源，我不过是顺着当时大将军窦宪及班固启奏施行的旧法的一种延伸。”
李素先说了一下他构想的立法法理依据，没办法，汉朝人改革还是要托古的，哪怕你是施行新法，也不能完全没有历史依据，总得先找来古人多多少少也干过的理论依据。
就像李素搞经济税制改革，就说他做的事儿有几成是桑弘羊干过的，地方官制改革就说是窦宪、班固做过的。未来要是改革人才选拔制度，也得说是对察举制的继承。
说完了托名的依据，李素再说具体设想：“废除州牧之后，刺史可以改个名字，依然行一州监察之权。除了监察之外，还可以给予独力的司法监督权力，如决断一州内各郡不服的冤狱，上报到州官处处断。
而一州的防务，如果是要防备诸胡或者西南夷的，可以交由另一位武职主官管理，如果是腹心之州没有对胡人的防务需求，就可以不设这个军事主官。
而一州的民政、财税，则再挑一位文职主官管理。民政财税官是无论边州内地州都要设的。这样一来，内地州没有统掌一州兵权的高级将领，则不易形成割据，这些州的郡国兵也好，维持地方的卫戍也好，都由各郡太守继续掌握，郡有防而州无防，不给一个人统合一州兵力的权柄。”
民政财政一个人，军事防务治安一个人，还不一定常设，监察司法一个人，州级权力分到两三个人手中，比州牧就好控制多了。
荀攸听了，也忍不住眼前一亮，觉得有点意思。
汉朝之所以分近百个郡，原本不在郡上面设独揽一州的高官，图的就是“每个郡的实力，相比于整个汉朝而言太弱了，所以不可能造反成功”，这才要“实郡而虚州”，州牧只是没办法的权宜之计，为了讨贼，因为黄巾贼势力范围太大，远不是几个郡的兵力可以自行自卫的。
而“实郡虚州”的思想，其实后续被华夏政权继承了近两千年，一直没变，到明清都是“实府/市虚省”，对统一稳定确实有好处。
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